Ostatnio znów stało się głośno o organizacjach społecznych (mimo częstego stosowania pojęć organizacji społecznej i organizacji pozarządowej jako synonimów, nie są one tożsame). Burza wybuchła w Senacie, gdzie doszło do sytuacji, która wzbudziła reakcje wielu organizacji, nie tylko ekologicznych. I właściwie nie wiadomo, co bardziej bulwersuje, czy treść tego zapisu, czy sposób, w jaki został przyjęty.
Autor: Piotr Frączak
W piątek 25 marca 2021 r. Senat głosował poprawki do ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgłoszono kilka poprawek, w tym i te popierane przez organizacje ekologiczne. Jedną z poprawek do protokołu (a więc bez dyskusji) zgłosił na połączonym posiedzeniu komisji (Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Środowiska) poprzedzającym głosowanie senator Tadeusz Kopeć (PiS). Poprawka ta miała zmienić zapisy w Kodeksie postępowania administracyjnego, umożliwiając m.in. ukaranie organizacji w przypadku, gdy organ stwierdzi nadużycie prawa procesowego przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony… To bardzo niebezpieczny zapis, gdyż wprowadzał uznaniowość w określeniu przez organ prowadzący postępowanie, czy organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu nadużywa prawa procesowego. W istocie więc miał być „batem” na organizacje ekologiczne, które przeciwstawiają się inwestycjom naruszającym prawa dotyczące ochrony środowiska. Następnego dnia ta niekonstytucyjna z uwagi na procedurę poprawka „przeszła” głosami senatorów opozycji (wśród nielicznych głosów klubu PiS był głos senatora Kopcia).
Jak to się stało? Ogólnie przyjmuje się to za pomyłkę, która została naprawiona w Sejmie. Poprawkę odrzucono – ale wraz ze wszystkimi poprawkami, które popierali ekolodzy. Niebezpieczeństwo minęło, choć prawo organizacji pozarządowych do udziału w postępowaniu administracyjnym w kwestiach inwestycji jest solą w oku inwestorów i niektórych samorządów, chcących kosztem możliwości udziału obywateli w procesie, a często i kosztem środowiska, przyspieszyć postępowanie. Inicjatywy lobbingowe w tym zakresie podejmowane są od lat (zobacz aneks poniżej, więcej: Kliknij).
Nas jednak interesuje, jak mogło dojść do tej pomyłki (?) i jakie są jej konsekwencje. Pomijając pojawiające się teorie, mi że stały za tym określone interesy, trzeba zauważyć, że:
- poprawki zgłaszane do protokołu i niedyskutowane mogą zostać niezauważone zarówno przez parlamentarzystów, jak i obserwujących proces interesariuszy (tu – organizacje pozarządowe), a to może oznaczać brak większego zainteresowania poprawką, a tym samym łatwość popełnienia błędu przy braku nacisku opinii publicznej;
- głosowanie poprawek zgodnie z numeracją (teraz głosujemy poprawkę nr 7) przy stosowaniu tzw. „ściąg”, wg których parlamentarzyści głosują zgodnie z ustaleniami, oraz przy głosowaniu blokiem (przedstawiciele klubów głosują „inaczej” niż ich „polityczni przeciwnicy”) może dochodzić do takich pomyłek.
Warto zwrócić na to uwagę przy obserwowaniu procesu legislacyjnego, szczególnie gdy przestaje być on sposobem tworzenia dobrego prawa, a zaczyna być formą walki politycznej.
Aneks –
Poniżej zamieszczamy dla przypomnienia stary tekst, który jest o tyle aktualny, że – jak zwraca się uwagę w dyskusjach – to tamte przykłady sprzed wielu lat są ciągle argumentem w dyskusji na temat konieczności ograniczenia uprawnień organizacji ekologicznych. Jest to fragment raportu Piotra Frączaka „Realizacja zasady partnerstwa wewnątrz trzeciego sektora” powstałego w 2006 w ramach większej całości „Partnerstwo dla zrównoważonego rozwoju – teoria i praktyka w ocenie pozarządowych organizacji ekologicznych”[1]
Współpraca negatywna – casus ekoharaczy
Działalność organizacji pozarządowych – i to odróżnia je od administracji, która działa w oparciu o przepisy, i od biznesu, którego kołem napędowym jest zysk – wynika z chęci realizowania wartości. Te wartości mogą być bardzo różne (czasem sprzeczne), ale są. Z wartościami jest jednak tak, że tworzą one zwarty system. Nie można w ich imię stosować metod, które by tym wartościom zaprzeczały. Gdy jednak działania etyczne nie przynoszą oczekiwanych rezultatów, pojawia się chęć zastosowania skutecznych metod, bez względu na ich ocenę moralną. Pokusa jest tym większa, że patrząc na mechanizmy działające w sektorze publicznym i prywatnym często widzimy, jak sukces osiąga się nie dzięki własnej pracy, umiejętnościom, ale dzięki układom, zależnościom, korupcji.
To właśnie taki relatywizm stał się podstawą najgłośniejszej afery korupcyjnej w sektorze pozarządowym lat ostatnich – kwestii „eko-haraczy”[2]. To, że niektóre organizacje ekologiczne przyjmują „dotacje” lub zwykłe łapówki za rezygnację z protestów przeciwko niektórym inwestycjom, było wiadomo już od jakiegoś czasu[3]. Sytuacja nabrała nowego znaczenia w momencie, gdy dobrze znane i uznawane[4] w ruchu ekologicznym organizacje[5] zaczęły uzasadniać zasadność takich decyzji.
„Uważam, że godna jest pochwały troska – pisał prezes Stowarzyszenia Przyjazne Miasto, które przyjęło darowiznę w wysokości 2 mln złotych – pozostałych organizacji o dobre imię ekologów, jednak w tym wszystkim brakuje mi oceny faktycznej skuteczności całego ruchu, tak w skali Warszawy, jak i całej Polski. Myślę, że kwestia tzw. etyki, którą zamierzają roztrząsać szanowne organizacje, nie powinna przysłaniać tej prawdy, iż zasoby środowiska ulegają (mimo naszych starań) postępującej degradacji. Być może obok etyki działania powinny powstać instrukcje – jak działać, żeby stać się godnym przeciwnikiem dla uzbrojonego w kapitał inwestora”[6], a przedstawiciele inicjatyw łódzkich pisali: „straty, jakie wynikają dla naszej sprawy z przyspieszenia o kilka lub kilkanaście miesięcy budowy parkingu, zrealizowania inwestycji wielkiego i obcego kapitału oraz ryzyka wykorzystania faktu zawarcia tej ugody przez osoby lub media nam nieżyczliwe do oczerniania nas i naszych intencji, są w sumie znacząco mniejsze od korzyści, jakie płyną z pozyskania stosunkowo dużych funduszy na niezależną działalność wydawniczą, mającą na celu edukację społeczną”[7].
Jednak sama etyczna ocena zjawiska ekoharaczy chyba nie wystarczy. Trzeba spróbować spojrzeć na to także z innej strony. W wydanej przez Stowarzyszenie ASOCJACJE publikacji „Ruch ekologiczny w Polsce” prof. Piotr Gliński poszukując przyczyn różnych konfliktów w ruchu Zielonych pyta: „a może jednak całkiem po prostu [jest to] prowokatorska działalność przeciwników ekologii? Komu może bowiem zależeć najbardziej na słabości i rozbiciu polskich Zielonych?”[8]. W omawianym przypadku drugą stroną konfliktu są inwestorzy.
„Przypominamy – piszą przedstawiciele Federacji Zielonych w oświadczeniu prasowym dotyczącym wykluczenia białostockiej organizacji, która przyjęła dotację za wycofanie skargi do NSA – że prawo do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym jest podstawową bronią społeczeństwa obywatelskiego wobec nadużyć władzy i inwestorów. Ponad połowa odwołań w sprawach związanych z planami inwestycyjnymi jest uzasadniona: organ nadzoru administracyjnego uchyla oprotestowaną decyzję”. Tak więc działalność organizacji powoduje straty, już to z powodu opóźnienia inwestycji, już to z powodu ostatecznego jej wstrzymania. Być może odpowiedź tkwi w twierdzeniu, że złe nie są łapówki, ale prawo do społecznej kontroli, co znacznie utrudnia działanie inwestorom. Łapówka podwyższa tylko koszty inwestycji, a działalność prawdziwych ekologów uniemożliwia te inwestycje. Oznaczałoby to jednak, że media słusznie piętnując nieetyczne zachowania stają się stroną w działalności lobbingowej.
Przypomnijmy, iż pierwsze doniesienia prasowe o tym, że biedni inwestorzy są szantażowani przez organizacje pozarządowe i mieszkańców, pojawiły się w połowie 2000 roku[9]. Oczywiście szukano pomysłów na rozwiązanie tego problemu i najlepszym sposobem jawiło się „uproszczenie zawiłych procedur budowlanych, zwłaszcza usunięcie konieczności uzyskiwania decyzji o warunkach zagospodarowania i budowy – uważa mecenas Ludwik Żukowski, który specjalizuje się w rozwiązywaniu sporów inwestycyjnych. Jego zdaniem, sporne sprawy powinno się rozstrzygać na drodze cywilnoprawnej”[10].
Na efekty tej (jak sądzić by można) akcji lobbingowej nie trzeba było długo czekać. Uchwalona 9 listopada 2000 roku ustawa o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko de facto ograniczyła możliwości działania organizacji. Piotr Rymarowicz z Towarzystwa na rzecz Ziemi, które od dłuższego już czasu próbuje monitorować proces inwestycji na terenie całego kraju, tak scharakteryzował te zmiany: „Do końca ubiegłego roku organizacje ekologiczne mogły zwracać się do organów administracji decydujących o wyznaczeniu lokalizacji inwestycji szkodliwych dla środowiska o informowanie o planowanych przedsięwzięciach. Organizacje mogły w ciągu miesiąca złożyć wnioski i zastrzeżenia, które organ miał obowiązek rozpatrzyć. Od 1 stycznia organy administracji mają już tylko obowiązek umieszczenia informacji na urzędowej tablicy ogłoszeń i w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia”. W praktyce pozbawiono możliwości kontroli inwestycji szkodliwych dla środowiska wyspecjalizowane organizacje ponadlokalne. Z kolei po aferze z Przyjaznym Miastem okazało się, że powstała Konferencja Inwestorów, która powołała „nieformalne ponadpolityczne lobby”. Jego celem jest obrona praw inwestorów i usprawnienie całego procesu inwestycyjnego[11]. Należy sądzić, że lobby to działało w miarę skutecznie, bo kolejna fala artykułów przyniosła natychmiastowy efekt.. „Opublikowany w poprzednim wydaniu „Newsweeka” artykuł „Terror ekologiczny” wywołał istną burzę. Jest już pierwszy pozytywny efekt naszego tekstu. Ministerstwo Środowiska przyspieszy prace nad zmianami w ustawie Prawo ochrony środowiska, aby mogły one wejść w życie jeszcze w tym roku. Resort przyznaje, że dotychczasowe uregulowania prawne umożliwiają nieuczciwym organizacjom ekologicznym bezkarne blokowanie dużych inwestycji i wyłudzanie pieniędzy od firm”[12]. Czy jednak kolejne zmiany uderzać będą w nieuczciwych działaczy społecznych, czy też ograniczą możliwość działania obywateli, których celem jest dobro wspólne zagrożone przez niektórych inwestorów? W tej chwili gdy pojawia się informacja o blokowaniu jakiejś inwestycji, przypomina się dane dotyczące wysokości otrzymanej przez Przyjazne Miasto „darowizny”, a nie np. fakt, iż „Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia działalność organów samorządu terytorialnego w zakresie lokalizacji dużych obiektów handlowych (hipermarketów ). Istotne nieprawidłowości stwierdzono w 15 (spośród 17 objętych kontrolą) jednostkach samorządu terytorialnego. Z naruszeniem prawa wydano 35 spośród 68 skontrolowanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (51%), z czego 12 decyzji było sprzecznych z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego”[13].
Warto zwrócić uwagę, że organizacje pozarządowe działające w imię dobra wspólnego, kontrolując inwestorów i administrację nie mają szans na środki na działalność, a przecież same ekspertyzy prawne, pilnowanie obiegu dokumentów itp. pociągają za sobą koszty. Organizacje kontrolne póki co w Polsce nie mają źródeł finansowania, co zwiększa szanse na powstanie patologicznych układów z biznesem czy administracją publiczną. A przecież konflikt oparty na społecznej kontroli jest jednym z bardzo ważnych zabezpieczeń demokratycznego państwa i musi zostać wypracowany mechanizm jego finansowania.
Niestety sektor organizacji pozarządowych nie potrafił wypracować mechanizmów, które by w sposób jednoznaczny odcinały się od nieetycznych działań. Zarówno wykluczenie przedstawicieli oskarżanych o nieetyczność organizacji z ciał federacyjnych (Federacja Zielonych, Rada Stowarzyszeń m.st. Warszawy), jak i stworzenie Karty Etycznej Pozarządowych Organizacji Ekologicznych (por. http://www.eko.org.pl/karta) nie stały się podstawą do zjednoczenia działań na rzecz obrony dobrego imienia organizacji. Podobnie zresztą jest w przypadku pojawiających się informacji na temat wykorzystywania organizacji charytatywnych do robienia prywatnych interesów.
[1] Pełna wersja publikacji tutaj: https://eko-unia.org.pl/raport-pesna-wersja/ dostęp 12 kwietnia 2021
[2] Por. np. Marek Kęskrawiec, Terror ekologiczny, „Newsweek” nr 35/02, Ryszard Kamiński, Rafał Pleśniak, Ekoharacz, „Wprost” z 9 września 2001 r., Dariusz Bartosiewicz, Darowali w łapę, „Gazeta Wyborcza” z 8 czerwca 2001 r.
[3] Marcin Kołodziejczyk, Wara!, „Polityka” z 8 kwietnia 2000 r. i Mirosław Cielemęcki, Liberum veto, „Wprost” z 20 sierpnia 2000 r.
[4] Po fakcie środowisko organizacji odcięło się od tych organizacji – i tak Przyjazne Miasto zostało wykluczone z Rady Stowarzyszeń Miasta Stołecznego Warszawy, a białostockie i łódzkie inicjatywy wykluczono z Federacji Zielonych.
[5] Nie dotyczyło to zresztą tylko organizacji ekologicznych, por. 4k, Zaprotestować, by zarobić, GW z 3 stycznia 2002 r.
[6] Za: Piotr Frączak, Temat: Przyjazne Miasto, „Asocjacje” nr 5/2001.
[7] Oświadczenie, „Asocjacje” nr 7/2001.
[8] Piotr Gliński, Ruch Ekologiczny Anno Domini 2001, w: „Polski ruch Zielonych…”.
[9] Por. np.: Marcin Kołodziejczyk, Wara!, „Polityka” z 8 kwietnia 2000 r. i Mirosław Cielemęcki, Liberum veto, „Wprost” z 20 sierpnia 2000 r.
[10] Mirosław Cielemęcki, Liberum veto, „Wprost” z 20 sierpnia 2000 r.
[11] Dariusz Bartoszewicz, Korupcja bez listka figowego, „Gazeta Stołeczna” GW z 22 czerwca 2001 r.
[12] Marek Kęskrawiec, Koniec ekoterroru, „Newsweek” nr 36/02.
[13] Informacja o wynikach kontroli lokalizacji dużych obiektów handlowych
(super i hipermarketów) za: http://www.nik.gov.pl/wyniki_kontroli/dokumenty/2002008.doc
Tekst powstał w ramach projektu „Dobre prawo dla organizacji społecznych – myśl centralnie, działaj lokalnie” realizowanego w partnerstwie Fundacji trzeci.org i Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana. Projekt realizowany z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego z Funduszy EOG.
