O organizacjach pozarządowych i polityce – tekst Piotra Frączaka sprzed 10 lat. Aktualne i dziś?
***
Piotr Frączak[su_spacer size=”10″]
„Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej. Wybór artykułów 1989-2001”
APOLITYCZNA POLITYCZNOŚĆ, CZYLI POLITYK NA ZAGRODZIE [s. 91-97]
W wydanej w 1996 r. „Bitwie na fundacje” próbowałem udowodnić, że wiele nieporozumień dotyczących instytucji fundacji wynika z prób instrumentalnego traktowania instytucji pozarządowych przez polityków. Piotr Konczewski w Biuletynie Forum Fundacji stwierdził, że „teza taka nie jest odkrywcza, a wprowadza elementy dialogu na temat zastępczy” (Biuletyn FFP nr 14/1997). Niestety, w moim przekonaniu nadal nie daje się rozmawiać o organizacjach pozarządowych w oderwaniu od bieżącej polityki. Co więcej, widzę tylko polityczne możliwości naprawy sytuacji. Czas więc po raz kolejny przeczytać preambułę do Konstytucji i odkryć, że obok „zasady pomocniczości” również idea „dialogu społecznego” jest podstawą praw Rzeczypospolitej.
Czy wyniki wyborów decydują, kto dostanie pieniądze?
Czy czytali Państwo w Rzeczpospolitej tekst Elizy Olczyk „Przyciąganie polityczne”? To ważny tekst, choć właściwie teza w nim zawarta jest oczywista: dotacje budżetowe zależą nie od programu działania, nie od osiągnięć, tylko od… koniunktury politycznej. Tak się bowiem utarło, że rządy preferują organizacje bliskie sobie ideologicznie, choć nie tym kryterium powinny się kierować. I dalej: „Nie ma chyba dziedziny życia, w której nie działałaby organizacja pozarządowa służąca ludziom radą i pomocą. Działalność organizacji pozarządowych jest cechą społeczeństwa demokratycznego, które organizuje się w grupy dla realizacji konkretnych celów. Taki zorganizowany elektorat jest łakomym kąskiem dla partii politycznych”.
Przedstawiony przez autorkę artykułu podział dużych organizacji na te, które bardziej są wspierane przez AWS i te, które popiera SLD, nie jest jakoś bardzo skomplikowany. Organizacje katolickie, młodzieżowe takie jak Związek Harcerstwa Rzeczypospolitej, Niezależne Zrzeszenie Studentów – po jednej stronie. Po drugiej, dla przykładu, organizacje feministyczne, no i przez analogię Związek Harcerstwa Polskiego i Zrzeszenie Studentów Polskich. W zależności od koniunktury politycznej raz te, raz inne organizacje mają więcej środków na prowadzenie placówek, organizowanie obozów dla młodzieży. Autorka nie wspomina jednak nic o innych partiach. A przecie Związek Młodzieży Wiejskiej, Ochotnicza Straż Pożarna to silne zaplecze PSL-u. Nie zapominajmy także, że tradycyjnie uważa się, że organizacje pozarządowe to domena ludzi z Unii Wolności. Takie widzenie trzeciego sektora potęguje – wbrew logice – fakt, że jak wskazują badania, działacze organizacji pozarządowych w ogromnej większości nie chcą współpracować z żadnymi partiami politycznymi. Jest to wystarczający powód, by politycy nie starali się walczyć o poparcie tak apolitycznych organizacji, ograniczając swoją politykę do wspierania „swoich”.
Próby przeciwdziałania takim praktykom nie przynoszą rezultatów. W Asocjacjach nr 9/1998 publikowane było np. stanowisko Ogólnopolskiego Forum na rzecz Praw Dzieci po otrzymaniu pisma od Pełnomocnika Rządu ds. Rodziny odmawiającego tej instytucji współpracy. „Mechanizm – jak podsumowuje autorka artykułu – jest więc prosty – kto miał poczucie krzywdy za czasów koalicji SLD-PSL, przystał do AWS. Kto czuje się dyskryminowany przez rząd Jerzego Buzka, zwraca się w kierunku SLD. (…) Te [organizacje przyp. PF] natomiast, które nie są zainteresowane upolitycznianiem swojej działalności, dryfują bezradnie, próbując znaleźć dla siebie niszę. Liga Kobiet Polskich należy do tych organizacji, które czują się dyskryminowane przez obecny rząd, konkretnie przez byłego pełnomocnika ds. rodziny Kazimierza Kaperę. Zarazem jednak nie bardzo chce zasilić szeregi sympatyków SLD. (…) Bez względu na przyczyny Liga Kobiet Polskich, choć kuszona przez SLD, zdystansowała się wobec propozycji utworzenia wspólnego antyrządowego frontu. Zarazem zarząd LKP zwrócił się do premiera z prośbą, by rząd »nie upolityczniał organizacji społecznych i nie dyskryminował tych, które inaczej niż oficjalna polityka obecnej koalicji patrzą na problemy kobiet i rodziny«. Odpowiedź Jerzego Widzyka z Kancelarii Premiera jest, według autorki, jasna: „Minister Widzyk postanowił zignorować postawione w liście zarzuty. W każdym razie, na pewno nie zamierza wnikać w problemy organizacji pozarządowych ani też nie jest zwolennikiem zmian obecnej polityki administracji rządowej wobec nich”. A polityka jaka jest, każdy widzi. Mimo wielokrotnych obietnic w miejsce Ministra Woźniaka Pełnomocnika Premiera ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi nie stworzono funkcji doradcy o podobnych kompetencjach. Podkreślała to przy kolejnych spotkaniach sama Doradca Premiera Agnieszka Bogucka. Zamiast jasnych zasad współpracy mamy jedynie nagrodę Pro Publico Bono, której organizacja (a szczególnie rozpropagowanie) budzi wątpliwości co do jakości ostatecznych wyników.
A wracając do przykładu Forum na rzecz Praw Dziecka, to działa nadal bez błogosławieństwa Pełnomocnika.
Przykład idzie z góry
W gminach sytuacja nie jest lepsza. Z jednej strony, zmiana w układach politycznych po wyborach samorządowych wykazała, że „polityczność” dosięgać może tak neutralnych, wydawałoby się, spraw jak „programy współpracy”. Z drugiej strony, w większości gmin decyzje dotyczące dofinansowania organizacji pozarządowych do tej pory opierały się na, mówiąc eufemistycznie, niejasnych procedurach. Jednak był to dość stabilny układ, gdzie wiadomo było, na co idą pieniądze. Nowelizacja ustawy o finansach publicznych wymusza ujawnienie tych procedur i zwiększa udział radnych (lokalnych polityków) w podejmowaniu konkretnych decyzji. Co to oznacza? W ostatecznym rozrachunku – przynajmniej na razie – upolitycznienie decyzji.
Przede wszystkim dlatego, że administracja, w tym kierownicy wydziałów zbierający wnioski o dofinansowanie czy zarządy gmin podejmujące ostateczne decyzje, ma ciągle jeszcze spore możliwości arbitralnych decyzji. Formularze wniosków o dotacje zawierają tak ogólne informacje, że nie sposób na ich podstawie podjąć racjonalnej decyzji. Poza tym radni najczęściej nie mają czasu zapoznać się osobiście z wszystkimi wnioskami. Tak więc komisja opiniująca wnioski uzależniona jest od informacji przedstawicieli administracji (np. o dotychczasowej współpracy organizacji z gminą). Z drugiej jednak strony, ten proces decyzyjny w sposób naturalny powoduje próby „lobbingu” podejmowanego przez organizacje u „swoich” polityków.
Mamy więc układ, gdzie – przy zbyt małej wiedzy, aby podejmować racjonalne decyzje – radni muszą dokonywać wyboru biorąc pod uwagę przede wszystkim informacje, które wnioski popierają ich klubowi koledzy, a które próbują poprzeć przeciwnicy.
Jasnym jest więc, że brak odpowiednich procedur, wprowadzenia społecznej kontroli nad procedurami oceniającymi sprzyja upolitycznieniu oceny wniosków o dofinansowanie.
Pozarządowiec politykiem
To, czy organizacje pozarządowe będą brane w politycznych rozgrywkach pod uwagę, zależy od siły tych organizacji lub – o ile uda się je przekonać, że razem można więcej – od siły samego sektora. „To od jego kondycji – mówiła w jednym z wywiadów Doradca Premiera Agnieszka Bogucka – zależy, jaka będzie jego rola społeczna i jego pozycja”. Czas już przestać liczyć tylko na siłę racji. Czas udowodnić, że organizacje pozarządowe są już wystarczająco silne, by stać się rzeczywistym partnerem dla władz. Nie można w nieskończoność czekać, aż władza sama zrozumie, że opłaca się jej współpracować z obywatelami. Albo politycy zaakceptują partnerstwo, albo trzeba doprowadzić do sytuacji, w której zostaną „zmuszeni” do brania pod uwagę głosów zorganizowanych obywateli. Siła organizacji pozarządowych przecież nie musi opierać się ani na finansach, ani na władzy. Organizacje mają dwa podstawowe argumenty, do których powinny się odwoływać: są to PRAWO I OPINIA PUBLICZNA.
Prawo do partycypacji
Prawo jest jednym z podstawowych narzędzi broniących obywatela przed nadużywaniem władzy przez administrację. Przede wszystkim władza publiczna jest zobowiązana do działań określonych przez konkretne ustawy (o ochronie środowiska, o pomocy społecznej), gdzie przedstawione są jej obowiązki wobec obywatela. W drugiej kolejności mamy prawo, które określa procedury, jakie powinna stosować administracja. Ustawa o zamówieniach publicznych czy Kodeks postępowania administracyjnego jasno mówią, co administracji wolno, co powinna robić, a czego jej nie wolno. Umożliwia to – przynajmniej w teorii – lepszą kontrolę nad poczynaniami administracji, których celem powinna być realizacja konkretnych ustaw. Każdy obywatel czy organizacja społeczna ma prawo (zgodnie z art. 63 Konstytucji RP, a także art. 221-260 Kodeksu postępowania administracyjnego) składać w określonym trybie skargi i wnioski związane z administracją publiczną. Prawo do udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym określa znów kpa (art. 31), gdzie stwierdza się, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny). Możliwe jest równie, zgodnie z ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaskarżanie decyzji (np. o odmowie dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego na prawach strony), a także w niektórych wypadkach braku decyzji, do NSA.
Niewątpliwie organizacje zbyt rzadko korzystają z tych prawnych możliwości. Powszechne jest bowiem przekonanie, że konfliktując się z władzą traci się bezpowrotnie szanse na współpracę. Często zresztą jest to prawda. Jednak pozwalając, by władza nie wywiązywała się ze swoich obowiązków, by nie przestrzegała procedur (nawet w kwestiach, które nie dotyczą naszej organizacji czy naszych podopiecznych) uznajemy paternalistyczny system władzy gminnej, która będzie nas traktowała partnersko tak długo, jak będzie to dla niej korzystne. A w sytuacji, gdy zechcą nam odebrać lokal, nie dadzą nam obiecanej dotacji, nikt się za nami nie ujmie licząc, że dzięki bierności uzyska jakieś, nawet chwilowe, korzyści.
Opinia publiczna a działania społeczne
Wśród posłów, senatorów, radnych wielu jest takich, którzy działają w różnych organizacjach społecznych. To naturalne, gdy właśnie aktywny udział w pracach różnych organizacji jest najlepszą szkołą działalności publicznej. Czy jest różnica pomiędzy politykami z pozarządową kartą w życiorysie a prawdziwymi pozarządowcami, gdy siądą obok siebie na ławach poselskich czy na zebraniu rady gminy? Nie ma tu prostych odpowiedzi, ale warto się zastanowić, czy taka różnica istnieje? Przytoczmy np. deklarację, którą w imieniu Zrzeszenia Kaszubsko-Pomorskiego złożył jego prezes Brunon Synak: „W tej sprawie stanowisko Zrzeszenia jest niezmienne od wielu lat i takie powinno pozostać: neutralność partyjna i zróżnicowanie indywidualnych opcji poszczególnych członków, ale jednocześnie aktywne wpływanie na ważne decyzje publiczne, także polityczne. Apolityczność nie może oznaczać politycznej nijakości i bierności w jakichkolwiek sprawach ważnych dla społeczności kaszubsko-pomorskiej. W przeciwieństwie jednak do partii politycznych, dla Zrzeszenia zaangażowanie w sprawy polityczne nie może być podporządkowane zdobyciu i utrzymaniu władzy, lecz służyć powinno osiąganiu ważnych dla naszej zbiorowości kulturalnoetnicznej celów. Natomiast od członków Zrzeszenia angażujących się w działalność partyjną, bez względu na opcję, oczekuje się przykładnej kultury politycznej, aktywnej postawy, szczególnej troski o dobry image Zrzeszenia i zachowanie jego tożsamości oraz o interesy kaszubsko-pomorskiej wspólnoty”.
Z kolei ks. Jan Krucina ze Studium Formacji Katolicko-Społecznej pisze: „Kto podnosi sprawę odpowiedzialności związków społecznych za dobro wspólne, wychodzi z podwójnego założenia, ważnego wobec ciągłej groźby indywidualistycznego liberalizmu. Po pierwsze, że dobro wspólne istnieje i po drugie, że stowarzyszenia uczestniczą w jego realizacji stanowiąc warunek jego spełnienia. Dokonuje się to dzięki strukturom samorządowym, w których uczestniczą stowarzyszenia chrześcijańskie”. I dalej „Trzeba więc aktywnych obywateli, ale i czynnych związków. Stowarzyszenia są tylko konsekwencją prawa koalicji oraz możliwością udziału w kształtowaniu woli politycznej”.
Być może po właśnie tak rozumianą „polityczność” będą musiały sięgnąć organizacje przy najbliższych wyborach samorządowych. Trzeba powiedzieć, że doświadczenia tych nielicznych komitetów wyborczych lokalnych stowarzyszeń, które w tych wyborach weszły do rad gminnych, przy coraz większym rozgoryczeniu z powodu „partyjniactwa”, mogą – pod hasłami antykorupcji i przeciwstawiania się „rzeczypospolitej kolesiów” – przynieść spektakularny sukces.
Jednak tak rozumiana polityka to nie tylko wybory (choć w ostateczności to właśnie wybory są tu ostatecznym sprawdzianem), ale także umiejętność wykorzystywania opinii publicznej. Zarząd, radni, urzędnicy, może jeszcze nie tak jak na Zachodzie, ale muszą liczyć się z tym, co mówią ludzie. Nastroje wśród społeczności lokalnej mogą wspierać siłę opozycji, uniemożliwiać podejmowanie niektórych decyzji, a w konsekwencji niweczyć wysiłki i przyczynić się do terminowej lub przedterminowej porażki wyborczej. To tu jest miejsce zarówno na kampanię w prasie lokalnej, jak i na zorganizowanie referendum gminnego, które jeżeli nawet nie odwoła rady, to pokaże radnym, że poparcie dla nich gwałtownie spada.
I znów przed wykorzystaniem tych narzędzi wiele organizacji powstrzymuje strach. Jasne, że władza nie chce współpracować z organizacjami, które nagłaśniają naganne działania czy podejrzane interesy. Jednak ktoś musi pilnować, aby urzędnicy i radni mieli świadomość, że żaden z ich błędów nie zostanie niezauważony. Nie muszą tego robić przecie bezpośrednio organizacje starające się o dotacje w gminie. Mogą to robić w ich imieniu struktury federacyjne albo w tym celu specjalnie powołane organizacje określane jako watch dogs. Jednak te instytucje muszą czuć poparcie innych organizacji. To da im siłę do walki w naszym interesie. I wtedy dopiero liczyć będziemy mogli na prawdziwą współpracę, niezależną od politycznych koniunktur.
Nie wiem, czy możliwe jest takie „upolitycznienie” ruchu stowarzyszeniowego. Wydaje mi się jednak, że tylko w ten sposób można wymusić powolne zmiany w zasadach działania samorządu. Przypomnijmy, że w Stanach Zjednoczonych pod koniec XIX wieku „Stowarzyszenia stawiające sobie jako cel poprawę administracji miejskiej (Urban Reform) stanowiły najbardziej typowe inicjatywy obywatelskie ery progresywizmu. Było to konsekwencją bezradności władz federalnych wobec istniejących nieprawidłowości i zaniedbań. Narastające konflikty etniczne i rasowe, skorumpowanie urzędników, brak urządzeń użyteczności publicznej – wszystko to zmuszało obywateli do podejmowania działań na własną rękę”.
Myślę, że właśnie taka jest droga wzmocnienia trzeciego sektora w Polsce. Inaczej bez odpowiedzi pozostaną wezwania takie jak to ze Stanowiska Stowarzyszenia na rzecz FIP:
„We wspólnym interesie klasy politycznej i działaczy obywatelskich jest usunięcie nieprawidłowości towarzyszących czasom burzliwego rozwoju aktywności społecznej i transformowania ustroju państwa, tak by nie przerodziły się one w trwałe patologie. Dziś jest najwyższy czas po temu. To jeden z warunków naszego dostosowania się do realiów społeczeństw Unii Europejskiej. Nie wystarczy jednak nowoczesne, przyjazne, a zarazem szczelne prawo. Potrzebna jest także zmiana kultury politycznej. Jeżeli chcemy rzeczywiście państwa służebnego narodowi, a urzędnika rozwiązującego problemy obywateli, to trzeba także w praktyce uznać partnerstwo organizacji obywatelskich wobec administracji. Oznacza to wyzbycie się powszechnej w klasie politycznej podejrzliwości wobec wszystkiego, co nie sytuuje się w biurokratycznej hierarchii i nie poddaje się prostej urzędniczej kontroli. Musimy uświadomić sobie wszyscy, że w ślad za wyzwoleniem gospodarki z okowów etatystycznego sterowania, podobny krok trzeba uczynić wobec zorganizowanych grup obywateli” (Asocjacje nr 7/1999).
[su_spacer size=”10″]
