Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej (cz. III)

W tym tygodniu publikujemy tekst Piotra Frączaka dotyczący prac nad projektem regulacji prawnych dotyczących sektora – prac, które miały swój finał w uchwalonej 24 kwietnia 2003 roku ustawie o pożytku. Sam tekst datowany jest na rok 1997, a odnosi się nawet do działań sięgających roku 1994. Daje to obraz ile czasu i sił musiało kosztować przyjęcie ustawy o pożytku. Tekst wydaje się szczególnie ważny do przywołania z uwagi na powracające dyskusje odnośnie tejże ustawy – dyskusje, które w najdalej idących propozycjach prowadzą nawet do rozważań na temat prób napisania ustawy od nowa.

***

Piotr Frączak
„Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej. Wybór artykułów 1989-2001”

WOKÓŁ DYSKUSJI NAD PROJEKTEM [s. 73-76]

Historia dyskusji nad projektem

Wiele dyskutowano nad koniecznością dostosowania prawa dla organizacji pozarządowych do nowych warunków. Podejmowano różne inicjatywy zmierzające do opracowania takich propozycji (przypomnijmy, że w 1994 r. podobną inicjatywę podjęło równie we współpracy ze Zrzeszeniem Prawników Polskich Stowarzyszenie ASOCJACJE). Prace legislacyjne prowadzone były m.in. przez Forum Fundacji Polskich czy prawników działających na zlecenie Programu Phare Dialog Społeczny. Jednak pierwszy efekt przyniosła inicjatywa, która nie powstała w środowisku polskich organizacji pozarządowych. Przygotowany projekt „ustawy o działalności pożytku publicznego” został sformułowany przez wybitnych prawników. W dyskusji nad propozycjami rozwiązań brali udział zarówno naukowcy, jak i przedstawiciele organizacji pozarządowych, a także administracji państwowej. Wydaje się, że jest to dobry sposób przygotowywania aktów prawnych i do trybu pracy nad projektem nie można mieć zastrzeżeń. Tym bardziej, że informacje o przebiegu prac docierały do zainteresowanych organizacji.

Dyskutowano na ten temat również na konferencji FIP w czerwcu ub.r. (treść projektu i fragmenty dyskusji wydrukowaliśmy w Asocjacjach nr 8/1996). Uczestnicy I Ogólnopolskiego Forum Inicjatyw Pozarządowych mogli nie tylko wysłuchać argumentów współtwórców ustawy i wziąć udział w dyskusji, ale także wypełniali specjalną ankietę. Echem tej debaty był obszerny artykuł Jacka Jankowskiego w czasopiśmie LOS (nr 10/96). Tekst ustawy wydrukowany został w 10 numerze Notatnika Legislacyjnego Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu.

Podczas V Walnego Zebrania Forum Fundacji Polskich w Błażejewku 7 grudnia sprawa ustawy była jednym z ważnych tematów.

10 grudnia w Krakowie debatę na temat ustawy zorganizowało Regionalne Forum Organizacji Socjalnych „ReFOS”.

17 grudnia w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych odbyła się międzynarodowa konferencja poświęcona zapisom ustawy na tle unormowań prawnych dotyczących organizacji pozarządowych w Europie Środkowej i Wschodniej.

20 stycznia w Krakowie Małopolskie Forum Inicjatyw Obywatelskich i Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji zorganizowały merytoryczną dyskusję nad konkretnymi zapisami ustawy.

Ustawa była równie przedmiotem spotkania 28 stycznia w Warszawie, zorganizowanego w ramach konwersatorium Zakładu Społeczeństwa Obywatelskiego Instytutu Filozofii i Socjologii PAN. W tej chwili najnowsza wersja propozycji rozsyłana jest przez Biuro FIP do wielu osób i organizacji z prośbą o komentarze, zaś sam projekt znalazł się w życzliwym inicjatywom obywatelskim Parlamentarnym Zespole Edukacji Obywatelskiej.

Jednak ciągle jeszcze brak jednoznacznej odpowiedzi, czy ustawa satysfakcjonuje organizacje pozarządowe, a jeżeli nie wszystkie, to jaką ich część? Równolegle pojawił się także projekt „ustawy o podmiotach prowadzących działalność nie obliczoną na osiąganie dochodów”, który może okazać się ważnym materiałem porównawczym w debacie.

Czy dwie drogi?

W kwestii stosunku do ustawy o działalności pożytku publicznego rysują się dwa podejścia. Część zainteresowanych twierdzi, że ustawa ta, nawet jeśli jest niedoskonała, to i tak okaże się wielkim krokiem do przodu. Zapisze np. zasadę pomocniczości, umożliwi organizacjom pobieranie opłat za działalność statutową ureguluje – do tej pory zależne od decyzji urzędników – ulgi podatkowe, określi prawnie status wolontariusza. Należy poprzeć tę ustawę z przeróbkami, gdy w przeciwnym razie może się okazać, że uregulowania te długo jeszcze nie będą mogły wejść w życie.

Przedstawiciele drugiej strony zdają się twierdzić, że jeżeli ustawa ma być niedoskonała, to lepiej poczekać. Wady tej ustawy mogą okazać się bowiem większe niż jej zalety.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że na dyskusję merytoryczną nakładają się tu problemy polityczne (poparcie polityczne, szanse w obecnym układzie parlamentarnym itp.). Zachęcając wielokrotnie naszych czytelników do ostrożnej współpracy z politykami obawialiśmy się głównie tego, że doraźne sojusze mogą wpływać na kwestie merytoryczne. Czy rzeczywiście nie ma innej drogi?

Prosta odpowiedź na proste pytanie

Będąc od początku przekonany o konieczności uczestniczenia w pracach nad propozycją prof. Izdebskiego zgadzam się jednak z dużą liczbą zgłaszanych zastrzeżeń. Trudno nie zauważyć, że ogromna większość organizacji zgodnie twierdzi, że nowe uregulowania prawne są konieczne i nie po to, aby ograniczać działalność społeczną, ale by ograniczyć samowolę państwa i jego urzędników. Czy jednak ustawa spełnia te oczekiwania?

Wydaje się, że nie, bowiem jej intencją nie jest wyodrębnienie z grona organizacji pozarządowych tych rzeczywiście działających nie dla zysku, ale o stworzenie mechanizmów, które umożliwią nielicznym organizacjom korzystanie z szerokiego zakresu przywilejów.

Nie wynika to z samych zapisów ustawy. Większość dotychczasowych działań prowadzonych przez organizacje mieści się bowiem w określonej w ustawie sferze zadań publicznych (art. 3.1). Jednak zakres przywilejów musi sugerować znaczne, pozaustawowe obostrzenia przy przyznawaniu certyfikatów. Znacząco w tym przypadku wzrasta rola organów przyznających certyfikaty. Nic więc dziwnego, że organizacje tak ostro wypowiadają się przeciwko powierzaniu tej funkcji bardzo upolitycznionej w naszym systemie instytucji wojewody.

Ustawa, która przychodzi za wcześnie?

Trzeba jednak podkreślić, że ustawa, która stworzyłaby możliwość ubiegania się niektórych organizacji o specjalne przywileje, jest konieczna. Jednak jej przyjęcie w sytuacji, gdy niejasności prawne utrudniają działalność tym, którzy chcą jedynie korzystać z już istniejących możliwości prawnych, wprowadzi tylko dodatkowe zamieszanie. Z tego też powodu, moim zdaniem, należałoby się wypowiedzieć przeciw ustawie w obecnym kształcie. Bowiem niewątpliwie ważne kwestie ustrojowe – jak zasada pomocniczości, możliwość prowadzenia odpłatnej działalności pożytku publicznego, prawnie określona możliwość „zatrudniania” wolontariuszy – powinny dotyczyć wszystkich organizacji działających nie dla zysku.

Jednak możliwe jest, jak się wydaje, wprowadzenie takich zmian, które stworzyłyby prawo na miarę potrzeb. W tym wypadku należy nie tyle dyskutować o konkretnych zapisach, co jeszcze raz zastanowić się, czego od tej ustawy oczekujemy. Mam nadzieję, iż poniższe propozycje będą satysfakcjonujące dla wszystkich. Inna sprawa, czy są możliwe do realizacji. Jednak zgoda co do podstawowych kierunków poprawek w istniejącym projekcie ustawy umożliwi dalsze prace. Nie bez znaczenia jest tu równie fakt, że mamy do dyspozycji drugi projekt, który budzi równie dużo kontrowersji, ale jest dobrym punktem odniesienia do dalszej dyskusji. Trzeba jednak podkreślić, że inny tryb pracy nad ustawą może jedynie oznaczać zahamowanie udziału samych zainteresowanych (tj. organizacji) w dalszej dyskusji lub sprowadzić polemikę do sporów o konkretne zapisy bez wcześniejszej zgody w kwestiach zasadniczych.

Udostępnij wpis: