Organizacje społeczne czy pozarządowe?

Ostatnio znów głośno o organizacjach społecznych. Nie tylko dlatego, że w środowisku organizacji pozarządowych pojawiła się tendencja do zmiany – z uwagi na odbiór społeczny – nazwy (por. np. Organizacje społeczne. To działa!). Także w prawodawstwie można dostrzec powrót do tego terminu. Pisząc o problemach z pojęciem stowarzyszenia (zob. Stowarzyszenia na tle innych zrzeszeń) zwracaliśmy uwagę, że ostatni typ organizacji powołany ustawą (ostatni podmiot prawny, jakim są Koła Gospodyń Wiejskich) to według ustawodawcy „samorządna społeczna organizacja mieszkańców wsi”. Również opisywane przez nas w poprzednich Biuletynach (zob. Pomyłka w Senacie) zamieszanie w Senacie dotyczyło uprawnień dla „organizacji społecznych”. Czy więc zapisy procedowanej właśnie nowelizacji ustawy o Policji, o których piszemy w najnowszym Biuletynie, to świadomy wybór? Warto przybliżyć na czym te różnice terminologiczne polegają.

Tekst niniejszy nie jest tekstem prawniczym, jest próbą spojrzenia na system prawny z punktu widzenia działacza społecznego.


Autor: Piotr Frączak

W gąszczu pojęć prawnych nie jest łatwo się poruszać. Oczywiście można próbować stosować powyższe pojęcia wymiennie. Co jednak z sytuacjami, w których ustawodawca (zob. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) mówi o współpracy „na zasadzie partnerstwa z organizacjami społecznymi i pozarządowymi”, zaznaczając, że np. dom pomocy społecznej (za zgodą wojewody) mogą prowadzić „organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia”.

Pojęcie organizacji społecznych pojawia się w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 5 par. 2 pkt 5 – obejmować ma organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i „inne organizacje społeczne”. Zgodnie z art. 25. par. 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organizacje takie obdarzone są zdolnością sądową w postępowaniu prawnoadministracyjnym, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Co ciekawe warto przypomnieć, że przez długi czas w orzecznictwie dominowało przekonanie, że fundacje nie są organizacjami społecznymi i dopiero Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2005 r., a następnie zapis art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przyczyniły się ostatecznie do zmiana podejścia.

Z kolei definicja organizacji pozarządowej daleka jest od jednoznaczności. Często się o tym zapomina, ale przecież zgodnie z Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjami pozarządowymi, do których co prawda nie stosuje się przepisów tej ustawy, są także partie polityczne, związki zawodowe i organizacje pracodawców, samorządy zawodowe i fundacje utworzone przez partie polityczne. Z drugiej strony ustawodawca za organizacje pozarządowe nie uznaje np. osób prawnych i jednostek organizacyjnych działających na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania czy stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego.

Warto wiedzieć:

Po roku 1989 pojęcie organizacji pozarządowej pojawiło się dość późno. Konkurowało z dwoma innymi, które wydawały się dużo bardziej atrakcyjne. W historii najsilniej umocowane było pojęcie „organizacji społecznej”, które jednak zbyt kojarzyło się wówczas z tzw. „czynami społecznymi”, etatowymi „działaczami społecznymi” czy funkcjonującym w prawie pojęciem „organizacji społecznych ludu pracującego”, które oznaczało w czasach PRL-u organizacje uzależnione od władzy. Drugim naturalnym kandydatem było pojęcie „organizacje obywatelskie”. W początkowym okresie transformacji pojęcie „obywatelski” zbyt silnie wiązało się jednak z ruchem komitetów obywatelskich. Pojawiające się jako kolejne alternatywy pojęcia „stowarzyszenia” (ruch stowarzyszeniowy) czy „organizacje samopomocowe” okazały się zbyt wąskie, by móc objąć całość zjawiska samoorganizacji.

Pojęcie organizacji pozarządowych pojawiło się po raz pierwszy bodaj w ramach zorganizowanej przez Senat pod koniec roku 1990 konferencji „Organizacje pozarządowe w demokratycznym państwie” i powoli zaczęło dominować w dyskursie publicznym. Jednak droga do prawnego uznania tego pojęcia nie była krótka. Jeszcze podczas dyskusji nad zapisami Konstytucji z 1997 roku pojęcie to zostało odrzucone i mimo propozycji nie znalazło się w tekście ustawy zasadniczej. Ale procesu nie dało się już zatrzymać. W tym samym 1997 roku pojęcie organizacji pozarządowych pojawiło się w ustawie o zabezpieczeniu społecznym, a sprawę przypieczętowała ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2003 roku.

Niemniej i w środowisku pozarządowym od czasu do czasu pojawiały się wezwania do odejścia od pojęcia „pozarządowe”. Bodaj pierwszą taką próbę podjęli organizatorzy II Regionalnego Forum Inicjatyw Pozarządowych w Poznaniu, reprezentujący Wielkopolski Sejmik Organizacji Pozarządowych. Było to w 1995 roku, kiedy już, co zresztą widać w przytoczonych nazwach, pojęcie na dobre zakorzeniło się w potocznym języku. Trzeba też powiedzieć, że sam termin „pozarządowe”, mimo że to kalka pojęcia angielskiego, dobrze wpisywał się w świeżą wciąż tradycję, zgodnie z którą niezależność od rządu była szczególnie ważnym wyznacznikiem działań społecznych. Paradoksalnie zwycięstwo tego pojęcia obwieszczała ustawa, która w dużym stopniu uzależniała sektor od funduszy publicznych, czyli obwieszczała kres tak rozumianej „pozarządowości”.

W dokumentach związanych z funduszami unijnymi pojawia się również pojęcie „organizacje reprezentujące społeczeństwo obywatelskie”, dające krajom członkowskim możliwość w ramach swoich ram prawnych doboru partnerów. W dokumentach dotyczących poprzedniej perspektywy nie było w polskim przypadku wątpliwości, że chodzi przede wszystkim o  organizacje pozarządowe.

Oczywiście pojawiają się gdzieniegdzie i inne terminy. Organizacje wolontariackie, non-profit, niedochodowe, trzeciego sektora i z angielska NGO-sy. Nie mają one jednak praktycznego znaczenia. Z pewnym wyjątkiem. Mowa tu o „podmiotach ekonomii społecznej” (PES) i „przedsiębiorstwach społecznych” (PS). Do samej ekonomii społecznej powrócić będziemy musieli osobno.

Warto wiedzieć:

Pojęcie przedsiębiorstwa społecznego zostało wprowadzone do publicznego dyskursu w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, kiedy szukano „polskiego modelu ekonomii społecznej”. Z wielu różnych propozycji wybrano model najwęższy i sprowadzono ekonomię społeczną, a tym samym przedsiębiorstwo społeczne, do kategorii jednocześnie prozatrudnieniowych i socjalnych.

Pojęcie przedsiębiorstwa społecznego nie istnieje w prawie ogólnie obowiązującym, chociaż od 2008 roku podejmowano już kilka, za każdym razem nieudanych, prób przygotowania ustawy o przedsiębiorstwie społecznym. Obecnie przygotowywana jest kolejna wersja (początkowo planowana na II, obecnie na III kwartał). Wydaje się, że mimo istnienia specjalnego Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej https://www.gov.pl/web/rodzina/krajowy-komitet-rozwoju-ekonomii-spolecznej pojawienie się ustawy będzie dla wszystkich niespodzianką.

Samo pojęcie PES i PS funkcjonuje w ramach systemu dofinansowań tworzenia miejsc pracy w sektorze ekonomii społecznej finansowanego z Funduszy Europejskich. Zostało wprowadzone zapisami  „Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020”. Sama definicja zresztą zmieniała się kilkakrotnie. Również zapisy Ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (art. 94) odnoszą się, choć nie wprost, do tak definiowanych przedsiębiorstw społecznych.

A zatem – czy organizacje społeczne i organizacje pozarządowe to jedno i to samo? Można przyjąć, że »[w] zakresie procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej pojęcie „organizacji społecznej” w zasadzie odpowiada pojęciu „organizacja pozarządowa”« [A. P. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w: Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2006, nr 3, s. 13-36.]. Z kolei w Ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego funkcjonuje pojęcie organizacji pozarządowej. Co ciekawe, w KPC początkowo występujące pojęcie organizacji społecznej ludu pracującego w 1990 roku zmieniono na pojęcie organizacji społecznej, a w 2012 – na organizację pozarządową.

Wydawało się, że w prawie polskim nastąpi zastąpienie pojęcia organizacji społecznej terminem organizacja pozarządowa. Czy jesteśmy świadkami odwracania się tej tendencji? W każdym razie dookreślenie terminologii uprościłoby organizacjom poruszanie się w systemie prawnym. 

Warto wiedzieć:

W projekcie #prosteNGO używamy w potocznym znaczeniu tych dwu pojęć zamiennie, przy tekstach prawnych skłaniając się ku odwoływaniu się do pojęcia organizacji pozarządowej.


Tekst powstał w ramach projektu „Dobre prawo dla organizacji społecznych – myśl centralnie, działaj lokalnie” realizowanego w partnerstwie Fundacji trzeci.org i Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana. Projekt realizowany z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego z Funduszy EOG.

Udostępnij wpis: