Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej (cz. IV)

W dzisiejszym wpisie przypominamy tekst Piotra Frączaka dotyczący pierwszych prób prawnego usankcjonowania współpracy między samorządem a sektorem organizacji pozarządowych.

***

Piotr Frączak
„Trzeci sektor w III Rzeczypospolitej. Wybór artykułów 1989-2001”

W KIERUNKU WSPÓŁPRACY – PRZYCZYNY I GŁÓWNE DYLEMATY PROCESU SPOŁECZNEGO [s. 116-127]

Pierwsze próby „instytucjonalizacji” (czyli prawnego usankcjonowania) współpracy między samorządem a sektorem organizacji pozarządowych tak naprawdę rozpoczęły się dopiero w roku 1994. Co więcej, w dużej mierze inicjatywa wyszła właśnie od instytucji infrastruktury trzeciego sektora. To właśnie instytucje infrastrukturalne zainicjowały, a następnie mocno wsparły działania na rzecz uregulowania wzajemnych relacji między samorządem a organizacjami. Jednak o sukcesie przesądziły równie inne kwestie. Przyczyn zapewne było wiele. Zwróćmy uwagę na kilka z nich.

Niewątpliwym katalizatorem przemian były np. niektóre programy pomocowe (rozpoczynające zresztą swoją działalność około 1993 r.) jak programy Phare: „Organizacje Pozarządowe – Świadczenie Usług Socjalnych” (znany jako Program 0-22), Program Inicjatyw Lokalnych (w skrócie PIL), programy realizowane przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej (Program Aktywizacji Obywatelskiej, powielanie doświadczeń Białostockiego DIALOGU) czy wreszcie Program Małe Ojczyzny Fundacji Kultury. Również zainicjowane w 1992 r. programy wsparcia dla organizacji pozarządowych – jak Program Phare Dialog Społeczny czy Fundusz Wspierania Organizacji Pozarządowych Fundacji im. Stefana Batorego – dopiero w 1993 r. wyraźnie wsparły inicjatywy obywatelskie. Samorządowcy otrzymują wtedy informację, że przynajmniej część dodatkowych środków na rozwój społeczności lokalnych (i to zarówno w kwestiach gospodarczych, kulturalnych, jak i socjalnych) możliwa jest do zdobycia przez inicjatywy społeczne. To pierwsza lekcja.

Druga to proces terytorialnego organizowania się dotąd niechętnych wszelkiej współpracy organizacji. Z jednej strony, powstają różne formy reprezentacji (na poziomie gminnym, np. we Lwówku Śląskim, na poziomie województwa – np. w Leszczyńskiem, czy na poziomie regionów – Wielkopolski Sejmik Organizacji Pozarządowych). Z drugiej strony, powstają dzięki Programowi 0-22 Regionalne Ośrodki Wsparcia i zupełnie niezależnie ruch pod nazwą Forum Inicjatyw Pozarządowych (posiadający silne wsparcie ze stolicy, ale również pozwalający na zachowanie niezależności i tożsamości regionalnej czy lokalnej). Ta integracja inicjatyw społecznych w obliczu zbliżających się wyborów samorządowych nie mogła pozostać niezauważona.

Po trzecie jednak (i o tym jakby się zapomina) właśnie w 1994 r. NIK ogłosił swoją bulwersującą opinię publiczną „Informację o wynikach kontroli gospodarowania składnikami majątkowymi przekazanymi fundacjom ze źródeł publicznych” (czyli także ze źródeł samorządowych), a co więcej, na tej podstawie Rada Ministrów przyjęła dokument „Bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny” (którego drobny fragment dzięki czujności redakcji Asocjacji dotarł również do organizacji pozarządowych), gdzie sformułowano tezę, że jedną z nowych form przestępczości gospodarczej są fundacje. Tak oto coraz bardziej wydatkowanie publicznych pieniędzy domagało się uregulowań (warto zwrócić uwagę na bałagan, jaki istniał w tym zakresie wówczas w budżecie centralnym), co jeżeli chodzi o wymiar ogólnopaństwowy, znalazło swoje rozwiązanie (albo właściwie pierwszą jego próbę) w rozporządzeniu RM z 13 lipca 1995 r., tj. na niecałe dwa miesiące przed uchwałą miasta Gdyni. Wydaje się, że dopiero w perspektywie tych okoliczności można mówić o historii współpracy.

Po pierwsze Pomorze

Początków współpracy trzeba szukać na Pomorzu. I to nie tylko dlatego, że pierwsza uchwała została przyjęta w Gdyni (w zasadzie z inicjatywy samorządu), ale również dlatego, że z Trójmiasta szedł przykład dla innych (przyjęta 7 września 1995 r. uchwała Gminy Warszawa Centrum nie odegrała takiej roli). Wydaje się, że właśnie w Gdańsku sytuacja była nad wyraz sprzyjająca. Jeżeli chodzi o zdobywanie funduszy, to w samym Projekcie 0-22 (gdzie – przypomnijmy – dofinansowywano współpracę samorządu i organizacji pozarządowych na polu pomocy społecznej) w województwie gdańskim uzyskano dotacje na łączną kwotę 361 124 zł (w porównaniu np. do 104 400,22 zł w poznańskim). Równocześnie tu właśnie w maju 1994 r. odbyło się I Regionalne (i pierwsze w ogóle) Forum Inicjatyw Pozarządowych. Tu też istniał jeden z trzech najprężniejszych Regionalnych Ośrodków Wsparcia (współtwórca wspomnianych wyżej sukcesów – finansowego i organizacyjnego).

Stąd właśnie na Wybrzeżu mamy do czynienia z pierwszymi próbami instytucjonalizacji współpracy z samorządem. I tak uchwały takie podjęły na Pomorzu m.in. samorządy Gdyni (6 września 1995 r.), Sopotu (25 października 1995 r.), Gdańska (14 grudnia 1995 r.), Rumi (24 stycznia 1996 r.), Tczewa (27 czerwca 1996 r.), Elbląga (29 sierpnia 1996 r.). Warto tu przyjrzeć się nie tyle rozwiązaniom technicznym, co próbom uzasadnienia takiej współpracy. W Gdyni uznano, iż „priorytetem władz miasta Gdyni jest służenie mieszkańcom w sposób jak najbardziej skuteczny. Wierzymy, iż prowadzenie aktywnej polityki w zakresie współpracy z organizacjami obywatelskimi jest jednym z elementów efektywnego zarządzania miastem”. W Gdańsku natomiast podkreślono, iż: „realizowana na zasadach partnerstwa współpraca może przynieść w efekcie lepszy i tańszy sposób rozwiązywania problemów społecznych, czym zainteresowane są władze gminy z racji obowiązków, jakie nakłada na nie obowiązujące prawo, jak i same organizacje pozarządowe prowadzące działania wokół spraw, które nurtują społeczność lokalną”. Jednak z punktu widzenia intencji samorządu najciekawsze wydaje się uzasadnienie w przypadku Elbląga (gdzie w pierwszej wersji uchwały, z uwagi na brak konsultacji z organizacjami, najbardziej wybija się stanowisko strony samorządowej). Stwierdzono tam, że „istnieje potrzeba określenia czytelnych i obiektywnych zasad pozwalających na finansowanie przez samorząd określonych przedsięwzięć wynikających z inicjatyw obywatelskich. Ograniczone środki finansowe, a także duża ilość zgłoszonych propozycji do dofinansowania z budżetu spowodowały potrzebę unormowania tych zagadnień w celu wyrównania szans wszystkich organizacji pozarządowych w dostępie do publicznych środków finansowych”. Kwestie finansowe były również podkreślane przez organizacje pozarządowe, gdyż głównym problemem było (to przekonanie zdaje się tkwić w niektórych liderach organizacji do dziś) „jak przekonać członków demokratycznie wybranych władz lokalnych, że finansowanie demokracji obywatelskiej opłaca się?”. Stąd też silny nacisk został położony na tzw. opcję 1%.

Naśladowcy mają gorzej

Po pierwszych spektakularnych sukcesach na Pomorzu i pojedynczych przypadkach w innych rejonach (np. w Jaworznie, gdzie rada miasta jednomyślnie przegłosowała uchwałę 29 października 1996 r.) tak dobrze zapowiadająca się współpraca napotkała na niespodziewane bariery. Warto chyba przypomnieć kilka przykładów:

Kraków

Proces dochodzenia do współpracy rozpoczął się w trakcie konferencji zorganizowanej we wrześniu 1995 r. przy okazji Małopolskiego FIP-u, gdzie dyskutowano o współpracy z samorządem. Wtedy to na rynku krakowskim zburzony został symboliczny mur uprzedzeń pomiędzy organizacjami obywatelskimi a administracją lokalną. Wydawało się, że uregulowanie współpracy w formie dokumentu będzie kwestią roku.

Już na wiosnę 1996 r. rozpoczyna pracę grupa robocza Małopolskiego Forum Inicjatyw Obywatelskich. Opracowany projekt programu współpracy, oparty na rozwiązaniach z Gdyni, zostaje przekazany Zarządowi Miasta. W lipcu na spotkaniu z Zarządem Miasta Prezydent uznał, że pierwszym krokiem przy wprowadzeniu Programu współpracy będzie powołanie pełnomocnika. W tym samym czasie powstaje grupa robocza środowisk krakowskich organizacji pozarządowych do spraw programu współpracy. W wyniku jej prac zostaje przedstawiony miastu gotowy projekt Regulaminu konkursów grantowych. Jednak w maju 1997 r. powołany pełnomocnik przedstawia autorski projekt Regulaminu. MFIO w ciągu tygodnia przedstawia swoją krytyczną opinię oraz propozycje poprawek. Mimo to w sierpniu Zarząd Miasta Krakowa podjął decyzję o skierowaniu projektu do konsultacji społecznych. MFIO ponownie przedstawia swoje stanowisko, podtrzymując opinię wyrażoną w maju. Rozmowy zakończyły się kompromisem, dzięki któremu program w wersji pilotażowej, uzupełniony o zmiany wynegocjowane przez organizacje pozarządowe został uruchomiony jeszcze w 1997 r.

Kielce

Podczas Kieleckiego Forum Organizacji Pozarządowych w kwietniu 1995 r. organizacje przyjęły Deklarację skierowaną „do władz lokalnych i społeczeństwa Kielc”, w której stwierdzają: „Rozwój inicjatyw społecznych wymaga jednak budowania partnerskich stosunków z władzą samorządową. Oczekujemy, że władze miasta traktować będą organizacje pozarządowe jako partnera w rozwiązywaniu lokalnych problemów, wspierając ich działania i umożliwiając współdecydowanie w sprawach naszego miasta…” (Biuletyn nr 1/1995). Rok później, podczas II Kieleckiego Forum Organizacji Pozarządowych w grudniu 1996 r., organizacje wystosowały list otwarty do Rady Miasta Kielce, w którym domagały się już konkretnie wprowadzenia „spójnych i czytelnych procedur dotowania działań wykonywanych na rzecz społeczności lokalnej przez organizacje” (Poza Rządem nr 15/1996). List trafił pod obrady Rady Miasta. Radni przekazali go Komisji ds. Rodziny, aby ta przedstawiła propozycje współpracy. W maju 1997 r. projekt programu współpracy poddany konsultacjom w środowisku organizacji został „szybko i ciepło przez nie przyjęty” (Poza Rządem nr 22-23/1997). Jednak kolejną jego wersję udało się uchwalić dopiero 12 lutego 1998 r. „Z dwóch najpoważniejszych zarzutów, jakie organizacje pozarządowe kierowały pod adresem projektu programu w czasie spotkania w Klubie Organizacji Pozarządowych 12 stycznia br., jeden udało się wyeliminować, ale drugi pozostał (…) mówiący o tym, że przekazanie środków finansowych za zrealizowane zadanie następuje po zakończeniu realizacji zadania oraz wypełnieniu wszystkich warunków umowy” (Poza Rządem nr 27/1998).

Lublin

Również w Lublinie proces tworzenia się zasad współpracy nie przebiegał zgodnie z oczekiwaniami. W materiałach z Regionalnego Forum Inicjatyw Pozarządowych w Lublinie w maju 1995 r. czytamy, iż „Przedstawiciele władz lokalnych natomiast wyrażali potrzebę ustalenia zasad współpracy z organizacjami pozarządowymi. Prezydent Miasta deklarował otwartość na pomysły wypływające z tego środowiska” (Asocjacje nr 45/1995). I tak jak w wyżej przytoczonych przykładach nie obyło się bez kłopotów. 16 lipca 1996 r. na spotkaniu w Ratuszu „Prezydent Miasta zdecydowanie (po raz pierwszy) zaprosił organizacje pozarządowe do współpracy, wskazał możliwości i obszary tej współpracy, możliwości jej dynamiki, wreszcie własną elastyczność. Konkretnym wynikiem spotkania stała się decyzja o podpisaniu porozumienia pomiędzy Zarządem Miasta a Komitetem Organizacyjnym FIP w Lublinie, dotycząca współdziałania samorządu i organizacji pozarządowych. Porozumienie ma zostać podpisane do końca września tego roku”. Dzień później Regionalny Komitet Organizacyjny FIP w Lublinie przekształcił się w Tymczasowy Zarząd Komitetu Założycielskiego Forum Lubelskich Organizacji Pozarządowych (FLOP), który zobowiązany został m.in. do „prowadzenia dalszych prac z Pełnomocnikiem Prezydenta dotyczących tekstu porozumienia”. Porozumienie zostało podpisane 11 września, tyle że 1997 r., a „wypowiedzi, jakie padały przy okazji podpisywania porozumienia z ust przedstawicieli Zarządu Miasta, jak i organizacji pozarządowych, wskazują, że nie jest to [chodzi o prawdziwe partnerstwo – przyp. PF] kwestia prosta. Zarząd Miasta generalnie chciałby sprowadzić rolę organizacji pozarządowych do świadczenia pomocy charytatywnej. Zwalnia to władze z niektórych obowiązków i w tym zakresie jest wola przekazywania funduszy na rzecz organizacji realizujących takie zadania. Liderzy organizacji widzą szerzej rolę stowarzyszeń i fundacji. Pragną brać większą odpowiedzialność za kształtowanie oblicza Miasta…”.

Katowice

„Miasto, w którym działa największa liczba najsilniejszych w regionie organizacji, nie dysponuje partnerskimi zasadami współpracy. Działania na rzecz uregulowania tych zasad zostały podjęte przez środowisko już w 1996 r. Jednakże z różnych powodów proces został zatrzymany. (…) Do tego dochodzi przekonanie, że w obecnej kadencji Rady niczego się nie da już uzyskać. Potwierdzenie znajdujemy w ostatnich poczynaniach Zarządu Miasta. Chodzi tu podjętą 5 grudnia 1997 r. uchwałę w sprawie zasad przyznawania dotacji podmiotowych i celowych z budżetu miasta Katowice, która zmieniając z dnia na dzień obowiązujące zasady, pogorszyła warunki otrzymania przez organizacje środków na realizację swoich zadań”.

Drugi oddech, czyli program partnerstwa lokalnego

Wspomniałem wyżej o roli, jaką pośrednio odegrały programy pomocowe w nawiązaniu współpracy między samorządem a organizacjami pozarządowymi. Rozpoczynający w 1995 r. działalność Program Sieci Demokratycznej w swoich założeniach również miał wspierać projekty nastawione na współpracę z samorządem. Jednak w styczniu 1997 r. uruchomiony został specjalny Program Partnerstwa Lokalnego, który w sposób znaczący przyczynił się do popularyzacji idei współpracy i przyspieszenia procedur. Wieloletnie doświadczenia organizacji krakowskich czy lubelskich pozwoliły na w miarę sprawne wprowadzenie zasad współpracy w innych gminach. Jednak równolegle do działań Programu (choć często pod jego wpływem) formalizują się zasady współpracy i w innych miastach – dowód na to, że środki pomocowe rzeczywiście jedynie wspomagają i tak zachodzące procesy. Trzy przykłady:

RYBNIK, w którym z inicjatywy Zarządu Miasta Komisja Pomocy Społecznej opracowała Zasady współpracy… przyjęte 12 listopada 1997 r. po przeprowadzeniu konsultacji „w sposób umożliwiający wszystkim zainteresowanym wnoszenie swoich uwag i propozycji do tworzonego prawa lokalnego”.

WROCŁAW, gdzie w uchwale o Zasadach i formach współpracy… (z 27 listopada 1997 r.) chyba po raz pierwszy w tak jednoznaczny sposób uznano „zasadę pomocniczości za zasadę współpracy z organizacjami pozarządowymi w mieście”.

ŁÓDŹ, gdzie 7 stycznia 1998 r. „po dwóch nieudanych próbach, mających miejsce w grudniu 1997 r., przegłosowano tekst uchwały w sprawie przyjęcia programu współpracy między władzami miasta a organizacjami pozarządowymi”.

Różne koncepcje, różne realizacje

Tworzenie się zasad współpracy „od dołu” w poszczególnych gminach ma jedną zaletę. Pozwala na wypracowanie różnorodnych rozwiązań. Czas pokaże, które z nich są lepsze, które gorsze. Doświadczenia te, o ile nie zostaną zaprzepaszczone, pozwolą na dopracowanie się kilku dobrych modeli. Jednak już dziś możemy mówić o kilku rodzajach współpracy. Zbigniew Wejcman w „Elementarnych dylematach współpracy” odróżnia model sponsorski (przykład gdański) od modelu zadaniowego, w którym „to poszczególne wydziały proponują w preliminarzu do budżetu wyodrębnienie pewnej kwoty na realizację konkretnych zadań. Jest to związane z bieżącą polityką, jaką tenże wydział musi realizować. Decyzja o tym, jaka suma powinna zostać przeznaczona na organizacje pozarządowe, zależy zatem od rodzaju i zakresu przewidywanych zadań, mniej zaś od podmiotu je realizującego. Ten sposób wydaje się mocniej wiązać organizacje pozarządowe z gminą. Pojawia się tu płaszczyzna współdziałania najbardziej zainteresowanych: radnych z komisji problemowych (wyznaczają główne obszary problemowe i opiniują wnioski), pracowników danego wydziału (planują środki i odpowiadają za realizację danego zadania) oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych (realizują zadanie)” – Roczniak nr 3/1997. Taki charakter ma Uchwała Gminy Warszawa-Centrum „w sprawie zasad współpracy Gminy Warszawa-Centrum i organizacji pozarządowych w realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, ochrony zdrowia, niwelowania skutków bezrobocia i przeciwdziałania patologiom społecznym” z 22 maja 1997 r. Jednak podobne branżowe rozwiązania zastosowano tak e np. w Nowym Sączu (kultura, sport i turystyka), w Łomży (problemy niepełnosprawnych), w Szczecinie (rozwój przedsiębiorczości).

Sam model sponsorski (albo lepiej aksjologiczny) ma wiele wariantów. Mamy więc do czynienia zarówno z takimi modelami rozwiązań, które normują jedynie kwestie przyznawania dotacji z budżetu gminy, jak i takimi, które uwzględniają w sposób szeroki różnorodne formy współpracy samorządu z inicjatywami obywatelskimi. Nie ma tu jakiejś wyraźnej granicy, ale np. Wydział Spraw Społecznych Urzędu Miasta Jasło wprowadził po prostu jednolite zasady ubiegania się o dofinansowanie w 1998 r. (to też przykład rozwiązania, które nie wymaga uchwały Rady), a z kolei Lokalne Partnerstwo w Bielsku-Białej ewidentnie rozszerza ideę współpracy poza konkurs grantowy.

Wynika to z przyjętej przez samorząd bielski filozofii, mówiącej, że „chociaż władze miejskie i organizacje pozarządowe stawiają sobie odmienne zadania i zaspokajają inne potrzeby mieszkańców, nie ma wątpliwości, że podejmując współpracę stwarzają szansę na lepsze, bo całościowe, zrealizowanie wspólnego celu: poprawy jakości życia mieszkańców gminy”. „Bielski Program – jak twierdzi Tomasz Schimanek – jest jednym z najlepszych i najpełniejszych programów współpracy” (Asocjacje nr 1/1998).

Ciekawym pomysłem, chociaż dotychczasowe doświadczenia nie przyniosły dowodów na jego efektywność, jest – w odróżnieniu od uchwał podejmowanych przez rady – podpisywanie porozumień między organizacjami a zarządami miast. De facto taką formę przyjął pilotażowy projekt współpracy w Krakowie, taka forma współpracy funkcjonuje w Lublinie i taką formę przyjęto, póki co, w Szczecinie. Tego typu współpraca daje możliwości ciekawych, rzeczywiście partnerskich rozwiązań. Czy jednak jest to pomysł na współpracę? Czas pokaże.

Na zakończenie rozważań o formach współpracy warto wspomnieć o dwóch zupełnie innych pomysłach na jej zinstytucjonalizowanie. Polegają one nie tyle na tworzenia nowych procedur, co na powoływaniu nowych instytucji.

Pierwsza z nich to idea powstawania Fundacji Rozwoju Lokalnego, która cieszyła się dużym zainteresowaniem – chyba głównie dzięki dobrym doświadczeniom Programu Inicjatyw Lokalnych Phare. Uzasadnienie było jasne „Rada gminy jest zazwyczaj zajęta problemami legislacyjnymi, a często także sporami wewnętrznymi o różnym charakterze. Zarówno komisje rady, jak i sesje są swoistą maszynerią, która tworzy platformę do krzyżowania się rozmaitych interesów i ambicji. (…) W tej sytuacji poszukiwać trzeba nowych form realizacji dobra wspólnego, które mniej uzależnione byłyby od gry interesów na scenie lokalnej. Takie możliwości daje utworzenie agencji bądź fundacji rozwoju lokalnego…” (Toczyski, 1995).

Drugim pomysłem, który w ostatnim czasie budzi nadzieje pozarządowców, jest powołanie instytucji Funduszu Lokalnego. Community Foundations to organizacje dobroczynne działające w określonych społecznościach lokalnych w celu zaspokojenia istotnych potrzeb jej mieszkańców i poprawy jakości ich życia. Te niezależne instytucje cieszące się dużym zaufaniem społecznym mogą równie pośredniczyć w dystrybucji środków publicznych. Prace nad propagowaniem tego rozwiązania prowadzone są przez Akademię Rozwoju Filantropii w Polsce.

Niebezpieczeństwa współpracy

Pytania o ewentualne niebezpieczeństwa instytucjonalizacji współpracy z samorządem lokalnym nie były nagłaśniane. Co prawda ukazało się kilka tekstów, w których padały trudne pytania: mój tekst „Partnerstwo czy uzależnienie?” (Asocjacje nr 9/1994). A poza Asocjacjami – w tekście Ryszarda Skrzypca „Partnerstwo czy protektorat?” (Sedno nr 11/1997) lub w artykule Wojciecha Kaczmarczyka „Partnerstwo czy dyktat?” (Poza Rządem nr specjalny/1997).

Wątpliwości budzi nie tyle sama idea współpracy, co jej konkretne realizacje, a wątpliwości tych jest wiele.

Oczywiście głównym pytaniem jest, czy taka instytucjonalizacja współpracy jest w ogóle potrzebna? Badania Związku Miast Polskich dowodzą, że 64 proc. respondentów „nie widzi potrzeby silniejszego zinstytucjonalizowania współpracy organizacji pozarządowych z władzami miast. Tłumaczą to między innymi tym, że wzrost formalizacji i stopnia zinstytucjonalizowania współpracy zwiększy koszty jej funkcjonowania, a po pewnym czasie zmniejszy jej efektywność. Znaczny procent respondentów twierdzi, że instytucjonalizm rodzi biurokrację, powodując w następstwie zanikanie spontaniczności”. (Roczniak nr 4, s. 95). Zupełnie inne są wyniki ankiet przeprowadzonych w 54 gminach województwa gdańskiego, gdzie spośród „36 respondentów opowiadających się za wspieraniem organizacji ze środków gminy, 30 optowało za usystematyzowanym sposobem wspierania finansowania organizacji (dotacje i kontrakty na programy przez nie przedstawione)”. W tych ostatnich badaniach tak wysokie poparcie dla instytucjonalizacji współpracy mogło być wynikiem albo skutecznego oddziaływania wzorów trójmiejskich, albo roli, jaką odgrywała w województwie „prospołeczna” orientacja m.in. Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej czy Sejmiku Samorządowego.

Jednak swoisty opór stawiany próbom wprowadzania zasad współpracy przez urzędników samorządowych wspierany jest przez niektóre głosy samych organizacji. Np. działacze Sejmiku Organizacji Pozarządowych działającego w Wielkopolsce twierdzą: „Mamy własny program współpracy z samorządem: wychodzimy z założenia, że w tej skomplikowanej materii współpraca nie może ograniczać się do podpisywania umów dotyczących finansowania działań organizacji, albowiem to samorząd powinien gwarantować równy dostęp wszystkim NGOsom do środków finansowych. Staramy się natomiast podejmować takie przedsięwzięcia, które budują płaszczyzny współpracy dla organizacji pozarządowych i samorządu”. Jako przykłady takich wspólnych działań wymienia się powołanie z kilkoma gminami – w tym z Poznaniem – Wielkopolskiego Banku Żywności czy utworzenie tzw. klubu obywatelskiego będącego miejscem wspólnych spotkań dla organizacji pozarządowych, samorządu, także biznesu”.

Pojawiają się także i inne wątpliwości. „Często słyszymy od innych (a nawet budzą się takie myśli w nas samych): Dlaczego mamy w tej chwili wypracowywać zasady współpracy, przecież wiemy, jak kontaktować się z samorządem i jak uzyskiwać fundusze na podejmowane inicjatywy. Dlaczego to wszystko, co wiemy, mamy sprzedawać tym, którzy przez lata nic nie robili?”. Podobnie w Kielcach w badaniach ankietowych „większość respondentów opowiadała się za tradycyjnym systemem, w którym wszelkie inicjatywy pozostawia się w rękach organizacji społecznych…”. To właśnie Lublin i Kielce, jak już wspomniałem, są miejscami, gdzie dochodzenie do współpracy mimo ze wszech miar sprzyjających warunków (lokalna aktywność organizacji, np. FIP-y, do tego niewątpliwe sukcesy zarówno ROW-u lubelskiego, jak i FRDL Kieleckiego) wymagało wielkiego wysiłku. Sugeruje to, iż często idea współpracy na poziomie lokalnym jest uzależniona nie od zdrowego rozsądku, ale od układów politycznych (do historii chyba wejdzie casus Bielska-Białej, gdzie niewątpliwie najlepiej dopracowany Program Współpracy „przeszedł” jednym głosem).

Z kolei doświadczenia Elbląga i Warszawy wskazują na ciągłą konieczność kontroli i weryfikacji poszczególnych uchwał i ich realizacji. W Elblągu po ponad rocznej walce udało się wprowadzić satysfakcjonujące zmiany w uchwale. Jeżeli chodzi o Warszawę, to proponowana przez organizacje nowelizacja uchwały dotyczyła „pomocy niefinansowej” (np. tworzenia wspólnych zespołów konsultacyjnych) oraz finansowej współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w zakresie dotacji celowych na realizację programów i – co jest precedensem na skalę Polski – zlecania organizacjom realizacji zadań gminy (kontraktowanie usług).

Ewaluacja, czyli coś, czego nie ma

Jedyną wątpliwością, jaką może budzić ruch na rzecz instytucjonalizowania zasad współpracy między samorządem a organizacjami pozarządowymi, jest brak obiektywnych kryteriów oceny skuteczności tych programów. Zazwyczaj przyjmuje się, że ewaluacja to „zebranie informacji o realizacji projektów i rozliczeniu otrzymanych środków [co] pozwoli na szacunkową ocenę efektywności tych działań. Stanowić będzie również materiał, który pozwoli uniknąć wielu błędów w następnych latach”. Takie zresztą są jedyne dostępne sprawozdania z realizacji już działających programów. Jednak w istocie rzeczy w ten sposób ocenia się prawidłowość decyzyjną w konkretnym konkursie grantowym, a nie sensowność samego projektu. Głębokie przekonanie zarówno samorządu, jak i organizacji nie jest wystarczające. Nie wiemy bowiem, jak wiele inicjatyw zostało (świadomie lub nie) wypchniętych poza nawias współpracy? Jak zmieniło to aktywność mieszkańców danego miasta? Takie pytania się pojawiają i dopóki nie znajdziemy metod mierzenia sukcesu współpracy, zawsze znajdą się ludzie, którzy, tak jak w Kielcach, określać będą program współpracy programem dla „pijawek pozarządowych” (Poza Rządem nr 27/1998) i tacy, którzy podejrzewać będą miasto o chęć wykorzystania aktywności obywateli dla własnych (osobistych, grupowych czy partyjnych) interesów.

Na szczeblu ponadlokalnym

Nie bez znaczenia dla atmosfery współpracy są również pewne fakty na poziomie ponadlokalnym. Ważnym elementem dyskusji o problemach współpracy były Sejmiki Samorządowe. One podejmowały takie inicjatywy, jak np.:

– konferencja zorganizowana przez liderów gdańskiego Sejmiku Samorządowego 4 grudnia 1995 r. na której „zaprezentowano dorobek organizacji pozarządowych oraz pokazano wypracowane ju reguły i zasady współpracy kilku gmin z sektorem pozarządowym”

– czy wydane w ramach projektu finansowanego przez DemNet biuletyny z obszernymi wkładkami przygotowanymi przez Asocjacje (sejmiki województwa płockiego i sieradzkiego).

Z drugiej strony, mamy związki samorządowe, które wielokrotnie deklarowały wolę współpracy. I tak np. „Związek Miast Polskich zamierza zatem wspierać rozwój współpracy obu pokrewnych sektorów, która prowadzić może także do jeszcze bardziej racjonalnego wydawania pieniędzy publicznych”. Podobnie na Kongresie Samorządów Terytorialnych RP w specjalnej uchwale podkreślano, że zwiększenie aktywności obywatelskiej, która jest kluczową sprawą dla dalszych postępów reformy państwa, można osiągnąć dzięki współpracy różnych instytucji społeczeństwa obywatelskiego, w tym szczególnie samorządu terytorialnego z organizacjami obywatelskimi” (Asocjacje nr 10/1997).

Rozwiązania systemowe

Dotychczasowe (szczególnie te negatywne) doświadczenia z budowania lokalnych programów współpracy pokazują, iż „brak jest rozwiązań strukturalnych, które dawałyby szansę współpracy trzech sektorów na poziomie społeczności lokalnej. Duży potencjał sił witalnych, jaki tkwi w organizacjach pozarządowych, w nikłym stopniu wykorzystywany jest dla budowania społeczeństwa dobrobytu”.

Podobną tezę głosi równie Kuba Wygnański: „Istnieją różne formy lokalne (…) z reguły w postaci umowy o współpracy między gminą a organizacjami. Te – podejmowane w niektórych miastach – próby szczególnej regulacji tej materii są najlepszym dowodem potrzeby rozwiązania bardziej kompleksowego. Zwłaszcza, że incydentalne rozwiązania są niejednokrotnie podważane przez regionalne izby obrachunkowe na gruncie ustaw o gospodarce komunalnej i o zamówieniach publicznych”

Konieczne są więc zmiany legislacyjne. Jednak dotychczasowe propozycje tych zmian stwarzają zagrożenia. Niektóre rozwiązania, wydawałoby się korzystne dla organizacji pozarządowych, w efekcie mogą doprowadzić do konfliktów z samorządami. Mieliśmy taki przykład w projekcie ustawy o działalności pożytku publicznego, gdzie narzucało się samorządowi wysokość opłat za sprzedaż i wieczyste użytkowanie gruntów, wynajmowanie lub wydzierżawienie nieruchomości. Wbrew intencji ustawodawcy i nadziejom organizacji może to spowodować utrudnienia w dalszych relacjach z samorządem. Również w projekcie ustawy o finansach publicznych „dotowanie z budżetu państwa jest mniej ograniczone niż dotowanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (choć powinno być odwrotnie)”. Na koniec już – w Ogólnych założeniach reformy ustrojowej Państwa mówi się, co prawda, o „rozbudowie mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli działania administracji”, ale sposoby wprowadzania w życie tych postulatów, poza decentralizacją zarządzania finansami, nie są jasne. A jak pisaliśmy w Asocjacjach nr 5/1999 decentralizacja oznacza władzę bliżej obywatela, ale nie oznacza jeszcze więcej władzy dla obywatela.

Udostępnij wpis: